Türkiye’de Orta Vadeli Mali Plan ve Bütçe Disiplini: Kurumsal Yapı, Uygulamalar ve Sorunlar
Özet
Bu çalışma, Türkiye'de orta vadeli mali plan (OVP) ve orta vadeli mali plan (OVMP) uygulamalarını, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile şekillenen kurumsal yapı ekseninde incelemektedir. 2001 krizi sonrasında benimsenen çok yıllı bütçeleme anlayışı, mali saydamlık ve stratejik kaynak tahsisi ilkelerini bütçe sürecine yerleştirmiş olmakla birlikte, hedeflenen büyüme, enflasyon, bütçe açığı ve borç stoğu değerleri ile gerçekleşmeler arasındaki sistematik sapmalar, kurumsal tasarım ile uygulama gerçekliği arasında yapısal bir asimetrinin varlığına işaret etmektedir. Çalışma üç özgün katkı sunmaktadır: 2018-2024 dönemine ait hedef-gerçekleşme sapmalarının ortalama mutlak hata (MAE) yöntemiyle nicelleştirilmesi, 2018 cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemine geçişin bütçe kurumları üzerindeki etkisinin öncesi/sonrası karşılaştırmasıyla analiz edilmesi ve Romanya ile Polonya gibi kurumsal açıdan Türkiye'ye yakın geçiş ekonomilerinin karşılaştırma grubuna dahil edilmesi. Bulgular, incelenen dönemde bütçe açığı sapmasının MAE olarak 0,87 yüzde puan düzeyinde kaldığını, ancak enflasyon tahminlerindeki sapmaların (2022'de 63,8 yüzde puana ulaşan) mali çerçevenin öngörü güvenilirliğini ciddi biçimde zayıflattığını ortaya koymaktadır. Ayrıca, cumhurbaşkanlığı sistemine geçişin bütçe koordinasyonunu hızlandırırken parlamento denetimini işlevsel olarak sınırladığı belirlenmiştir. Bölüm, kamu seçimi teorisi temelinde bir kavramsal çerçeve sunarak bağımsız mali kurumların güçlendirilmesine yönelik ülkeye özgü politika önerileriyle sona ermektedir.
This study examines Turkey's medium-term fiscal plan (OVP) and medium-term fiscal framework (OVMP) practices within the institutional structure shaped by Law No. 5018 on Public Financial Management and Control. Although the multi-year budgeting approach adopted after the 2001 crisis embedded principles of fiscal transparency and strategic resource allocation into the budget process, systematic deviations between targeted and realized growth, inflation, budget deficit, and debt stock figures point to a structural asymmetry between institutional design and implementation reality. The study offers three original contributions: a systematic quantification of target-realization deviations for the 2018-2024 period using the mean absolute error (MAE) method, a before/after comparative analysis of the effects of the 2018 transition to the presidential system of government on budgetary institutions, and the inclusion of Romania and Poland—transition economies with institutional profiles closer to Turkey's—in the comparative framework. The findings indicate that the budget deficit deviation remained at an MAE of 0.87 percentage points over the period examined, whereas deviations in inflation forecasts (reaching 63.8 percentage points in 2022) substantially undermined the predictive reliability of the fiscal framework. The transition to the presidential system is further found to have accelerated budgetary coordination while functionally constraining parliamentary oversight. The chapter concludes by proposing a public-choice-theoretic conceptual framework and offering country-specific policy recommendations for strengthening independent fiscal institutions.
Referanslar
ANKUDA - Ankara Global Advisory Group. (2025). Türkiye's economic challenges and the medium-term programme for 2026-2028. https://www.ankuda.org/article/301
Arslan, M. (2004). Orta vadeli harcama sistemi (çok yıllı bütçeleme) ve Türkiye'de uygulanabilirliği. Sayıştay Dergisi, 54, 3-36.
Atiyas, İ. ve Sayın, Ş. (2000). Budgetary institutions in Turkey. Topics in Middle Eastern and North African Economies, 2, Middle East Economic Association and Loyola University Chicago.
Blackburn, K. ve Christensen, M. (1989). Monetary policy and policy credibility: Theories and evidence. Journal of Economic Literature, 27(1), 1-45.
Campos, J. E. ve Pradhan, S. (1996). Budgetary institutions and expenditure outcomes. World Bank Policy Research Working Paper, 1646. World Bank.
Curristine, T., Isabell, A., Virginia, A. A., John, G., Koon, H. T., Claude, W. ve Delphine, M. (2024). How to develop and implement a medium-term fiscal framework. IMF How to Note 2024/005, International Monetary Fund. https://doi.org/10.5089/9798400289668.061
Davoodi, H. R., Elger, P., Fotiou, A., Garcia-Macia, D., Han, X., Lagerborg, A., Lam, W. R. ve Medas, P. (2022). Fiscal rules and fiscal councils: Recent trends and performance during the COVID-19 pandemic. IMF Working Paper, WP/22/11. International Monetary Fund.
Dogaru, T.-C. ve Dumitrescu-Peculea, A. (2016). Medium-term budgetary framework in the EU member states: Study case. Global Journal on Humanities & Social Sciences, 4, 160-166. https://dx.doi.org/10.2139/ssrn.3401436
Eslava, M. (2011). The political economy of fiscal deficits: A survey. Journal of Economic Surveys, 25(4), 645-673. https://doi.org/10.1111/j.1467-6419.2011.00696.x
Frankel, J. A. (2011). Over-optimism in forecasts by official budget agencies and its implications. Oxford Review of Economic Policy, 27(4), 536-562. https://doi.org/10.1093/oxrep/grr025
Frankel, J. A. ve Schreger, J. (2013). Over-optimistic official forecasts and fiscal rules in the eurozone. Review of World Economics, 149(2), 247-272. https://doi.org/10.1007/s10290-013-0150-9
IMF. (2024). How to develop and implement a medium-term fiscal framework. IMF How To Notes, 2024/005. International Monetary Fund. https://www.elibrary.imf.org/view/journals/061/2024/005/article-A001-en.xml
ING Think. (2025, 8 Eylül). Turkey reinforces price stability with lower growth targets. https://think.ing.com/snaps/turkey-reinforces-price-stability-with-lower-growth-targets/
Kanayo, O., Benedict, E. ve Omoju, S. (2013). Medium term expenditure and fiscal management in Nigeria: A review of the (2005-2008) framework. Journal of Economics and Behavioral Studies, 5(5), 291-306. https://doi.org/10.22610/jebs.v5i5.405
Kambi, S., Ombok, B. ve Obange, N. (2025). The effect of medium-term expenditure frameworks (MTEFs) on budget performance in Kenya. International Journal of Finance and Accounting, 10(5), 49-69. https://doi.org/10.47604/ijfa.3490
Kara, F. (2014). Parlamento ve çok yıllı bütçeleme: Türkiye örneği. Yasama Dergisi, 27, 121-152.
Kesik, A. (2005). Avrupa Birliği sürecinde Türk kamu mali yönetiminin yeniden yapılandırılması: Çok yıllı bütçelemenin uygulanabilirliği. Sosyo-Ekonomi Dergisi, 1, 127-142. https://izlik.org/JA77SF74LC
Nerlich, C. ve Reuter, W. H. (2013). The design of national fiscal frameworks and their budgetary impact. ECB Working Paper, No. 1588. European Central Bank. https://hdl.handle.net/10419/154021
OECD. (2023). Best practices for legislative engagement in the budget process. OECD Publishing.
OECD. (2024). Independent fiscal institutions: Assessing past economic forecasts and lessons for design. OECD Economics Department Working Papers, 1789.
Raudla, R., Douglas, J. W., Randma-Liiv, T. ve Savi, R. (2022). Medium-term expenditure frameworks: Credible instrument or mirage? Public Budgeting & Finance, 42(2), 3-25. https://doi.org/10.1111/pbaf.12316
Saraç, O. (2005). Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile yapılan düzenlemelerin değerlendirilmesi. Maliye Dergisi, 148, 124-141.
T.C. Hazine ve Maliye Bakanlığı. (2025). 2025 Kamu Borç Yönetimi Raporu. https://ms.hmb.gov.tr/uploads/2025/10/Yillik-Kamu-Borc-Yonetimi-Raporu-2025.pdf
T.C. Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı. (2023). Orta Vadeli Program (2024-2026). Resmî Gazete, 32301 (Mükerrer), 6 Eylül 2023.
T.C. Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı. (2025). Orta Vadeli Program (2026-2028). Resmî Gazete, 7 Eylül 2025. https://www.sbb.gov.tr/wp-content/uploads/2025/09/Orta-Vadeli-Program-2026-2028.pdf
T.C. Resmî Gazete. (2003). Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu (Kanun No. 5018, Kabul Tarihi: 10.12.2003). Resmî Gazete, 25326, 24 Aralık 2003.
TEPAV. (2024). Orta vadeli program ne söylüyor, biz ne anlamalıyız? https://tepav.org.tr/tr/blog/s/7435
TEPAV. (2025). 2025 ekonomi karnemiz ve 2026 yılına bakış. https://tepav.org.tr/en/blog/s/7713
Vlaicu, R., Verhoeven, M., Grigoli, F. ve Mills, Z. (2014). Multiyear budgets and fiscal performance: Panel data evidence. Journal of Public Economics, 111, 79-95. https://doi.org/10.1016/j.jpubeco.2013.12.009
World Bank. (2013). Beyond the annual budget: Global experience with medium-term expenditure frameworks. World Bank Publications.
World Bank. (2023). Medium term expenditure frameworks revisited (P171051). World Bank. https://documents1.worldbank.org/curated/en/099103123092041103/pdf/P171051-d8f0fb26-7ed0-4e19-9e38-309624bbb7e9.pdf
Yergin, H., Günsan, N. ve Yiğenoğlu, K. (2023). Medium term programmes implemented in Türkiye: Problems and solution suggestions. Fiscaoeconomia, 7(Özel Sayı), 453-470. https://doi.org/10.25295/fsecon.1294517
Yılmaz, H. H. (2010). Evaluation of structural fiscal transformation reforms in Turkey: Reform fatigue and reform ownership problems. Sosyoekonomi Dergisi, 2010(1), 215-233. https://izlik.org/JA68BR35ZM
Yılmaz, H. H. ve Biçer, M. (2010). Türkiye'de mali reformlar sonrası değişen politika oluşturma, planlama, bütçeleme süreci ve orta vadeli harcama sisteminin uygulanabilirliği. İktisat İşletme Finans, 25(287), 33-68. https://doi.org/10.3848/iif.2010.287.2539
Yurdadoğ, V., Akça, H. ve Albayrak, M. (2021). 2000 sonrası dönemde Türkiye'nin iç ve dış borç yapısının analizi. Çukurova Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, 30(3), 88-101. https://doi.org/10.35379/cusosbil.975444
